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——2007年6月26日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议上
上海警备区副司令员 熊庆
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，就市人民政府提请市人大常委会审议的《上海市民兵预备役工作条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明，请予审议。
一、制定《条例（草案）》的必要性
民兵、预备役部队是我国武装力量的重要组成部分，加强民兵预备役组织建设是巩固国防后备力量、做好军事斗争准备的需要。近年来，本市的民兵预备役工作在各级领导的关心和重视下，兵役机关及有关部门认真履行职责，公民和企业事业单位共同参与，取得了显著成效。民兵预备役人员在配合公安机关维护社会治安和保卫重点地区安全等方面做出了积极贡献。但随着国际形势的变化和我国政治经济体制改革的不断深入，开展民兵预备役工作的社会环境发生了很大变化，本市民兵预备役工作实践中也反映出一些突出问题亟待解决。为了适应新的形势和需求，有必要制定和出台《上海市民兵预备役工作条例》，主要表现在以下三个方面：
（一）随着当前国际政治、经济和军事斗争形势的变化，影响国家安全、稳定的不确定因素增多，为了应对多种安全威胁，高质量地完成军事斗争准备任务，除了政府的高度重视、相关职能部门的支持和公民、企业事业单位的积极参与外，还需要充分运用法律手段，依法开展民兵预备役工作。《中华人民共和国国防法》和《中华人民共和国兵役法》明确了民兵预备役制度是我国兵役制度的组成部分，《中华人民共和国预备役军官法》、《民兵工作条例》等法律法规对民兵预备役人员的管理、组织建设、工作任务等方面也作了专门规定。为了确保这些法律法规在本市得以有效贯彻落实，需要结合本市实际制定民兵预备役工作的地方性法规，与国家法律法规相衔接，同时需要通过地方立法对国家有关规定作进一步细化，以适应社会形势变化对民兵预备役工作提出的更高要求。
（二）在本市经济和社会发展过程中，民兵预备役工作也遇到了一些新的困难和问题，主要体现为：部分适龄人员国防观念淡化，不愿参加民兵组织或者登记服预备役；一些企业事业单位对民兵预备役工作不理解、不支持，甚至阻挠所属员工参加民兵预备役组织；民兵组织和预备役部队开展军事训练等活动时，人员难集中、时间难落实；对逃避、拒绝履行民兵预备役工作任务的单位和个人缺乏可操作的处罚措施；部分基层人民武装机构被随意撤并，专职人民武装干部的配备未能落实等等。另外，目前本市民兵预备役工作的开展仍然较为依赖行政命令或者规范性文件，这不仅与依法行政的理念不符，而且随着公民和企业事业单位法律意识的增强，遇到的工作阻力也将加大。因此，要解决上述实际问题，重要手段之一就是尽快制定和出台更具权威性、系统性的地方性法规，将民兵预备役工作的各项任务和要求具体化，明确有关单位和个人所应承担的民兵预备役工作任务以及法律责任，增强执法实效。
（三）近年来，本市民兵组织和预备役部队进行了较大规模的调整改革，军事训练基地建设初具规模，训练方法逐步改进和多样化，武器装备管理工作日渐规范，而且经过与相关政府部门的协商、合作，各项保障措施也逐步完善。本市民兵预备役工作中积累的一些成功经验和做法，需要在地方性法规中确定下来。
二、起草过程
《条例（草案）》的起草工作始于2006年初，本市成立了以上海警备区为主、市政府相关部门参加的立法工作领导小组，经调查研究并借鉴外省市立法例，两次征求各区县人民武装部、预备役部队和相关政府部门的意见，在此基础上形成了《条例（草案）》的初稿。2007年2月，市人大常委会将《上海市民兵预备役条例（暂定名）》作为“条件成熟即提请常委会审议的预备项目”，列入市人大立法计划。2007年3月，上海警备区将《条例（草案）》报送市政府。市政府法制办经征求市发展改革委、市财政局和市民政局等单位的意见，对《条例（草案）》又作了进一步修改，最终形成了目前的《条例（草案）》。
三、《条例（草案）》的主要内容和需要说明的几个问题
《条例（草案）》共八章三十五条，主要按照民兵预备役工作的内容进行分章，包括总则、组织建设、政治工作、军事训练和战备执勤、武器装备管理、保障措施、法律责任以及附则等。
《条例（草案）》中需要说明的几个问题是：
（一）关于民兵预备役人员的编组问题
对民兵预备役人员进行编组，即把符合一定条件的适龄人员，根据需要编入民兵组织、预编入现役部队、编入预备役部队或者登记服预备役，这是民兵预备役组织建设的基础性工作。但是由于一些人员缺乏自觉履行兵役义务的积极性，加之部分企业事业单位的不配合，“抽人难、编组难”也是实践中兵役机关所面临的难题。近年来，本市逐渐形成了一套“信息上传、任务下达”的编组工作程序，包括：（1）上海警备区和各级人民武装部依据各单位提供的符合编入民兵预备役组织条件的人员信息，了解和掌握全市国防后备力量潜力状况；（2）上海警备区根据上级军事机关的命令和本市军事需要下达编组任务，明确应建立的民兵预备役组织，各级人民武装部负责将任务分解到其辖区内的国家机关、企业事业单位以及其他组织，由各单位确定编入民兵预备役组织的人员；（3）人民武装部和预备役部队对各单位确定的人员
进行入队前审查，建立健全本市民兵预备役组织体系。这一编组工作程序经长期实践证明，是符合民兵预备役工作特点和本市实际情况的。
为了保障编组任务的落实，将实践做法通过立法途径予以确定，《条例（草案）》第七条和第八条分别对编组对象和编组原则作了界定，第九条规定“民兵预备役人员的编组任务由上海警备区下达，各级人民武装部负责组织实施。国家机关、社会团体、企业事业单位及其他组织，应当向军事机关提供本单位符合本条例第七条规定的人员的相关信息；根据军事机关的要求，确定编入民兵预备役组织的人员，并报相关军事机关批准”，第十五条进而规定“人民武装部和预备役部队应当会同相关单位，对民兵预备役人员进行入队前审查”。这样规定，不仅完整体现了编组工作程序，而且明确了公民有参加民兵预备役组织的义务，国家机关、社会团体、企业事业单位及其他组织有配合军事机关完成潜力调查和落实编组任务的义务。
（二）关于专职人民武装干部的配备和基层人民武装部的撤并问题
在乡、镇、街道和企业事业单位及其他组织设置基层人民武装部，并按照规定配备专职人民武装干部，是开展民兵预备役工作的重要组织保障。《民兵工作条例》、《关于基层人民武装部机构设置、干部配备原则等问题的通知》和《关于企业民兵预备役工作的规定》等国家法规和规范性文件中，对基层人民武装部的设置和专职人民武装干部的配备都提出了要求。为此，《条例（草案）》在第十四条第一款作了“基层人民武装部应当按照有关规定配备专职人民武装干部”的原则性规定，并对专职人民武装干部的条件作了明确。
同时，考虑到近年来在基层组织换届选举和行政机构调整过程中，出现了随意撤并基层人民武装部的问题，《条例（草案）》在第十四条第二款还规定“未经市人民政府和上海警备区批准，不得撤销、合并基层人民武装部”。
（三）关于军事训练和战备执勤问题
组织民兵预备役人员根据训练大纲和考核标准的要求进行军事训练，是形成和提高其作战能力的必要途径。《条例（草案）》第十七条规定了民兵预备役人员的参训义务，即“应当根据军事机关的安排，参加军事训练”，同时强调了单位的协助义务，即“按照军事机关的要求，督促本单位的民兵预备役人员参加军事训练，并提供相应的便利条件”。
民兵预备役人员除战时担负作战任务外，平时的战备任务主要是协助公安机关或者武警部队维护社会治安、参加抢险救灾等。本市在这方面已有成功的尝试，如：2005年，组织四万余名民兵在“涉日”游行活动中协助公安机关维护社会秩序；2006年上海合作组织峰会期间，动用一万余名民兵和预备役部队参加安全保卫工作，承担了突击救援、对空对海观察、重要目标警戒等任务。为此，《条例（草案）》第十九条对民兵预备役人员担负的战备执勤任务也作了规定。同时，由于国家相关规范性文件对动用民兵预备役人员执行战备执勤任务的审批程序、组织方式、保障办法、人员抚恤优待等已作了明确规定，《条例（草案）》第二十条作了“民兵预备役人员执行战备执勤任务，由军事机关组织实施，政府有关部门予以协助。民兵预备役人员执行战备执勤任务，按照国家规定的批准权限和程序进行”的原则性规定。
（四）关于武器装备管理问题
武器装备管理是民兵预备役工作的重要内容，是一项安全性、技术性要求很高的经常性工作。目前本市民兵和预备役部队的武器装备实行分别管理，其中民兵武器装备的配备、调整、维修等工作，由上海警备区负责，并由上海警备区和区县人民武装部集中保管；预备役部队武器装备的配备、调整、维修等工作按照国家现有规定执行，预备役部队武器装备的保管主要由预备役部队负责。对此，《条例（草案）》第二十一条、第二十二条作了明确。
此外，为了防止武器装备丢失、被盗等事故的发生，并且保证武器装备处于良好的战术、技术状态，《条例（草案）》第二十三条对武器装备的保管场所、看管人员、安全设施和管理制度等也作了规定。
（五）关于民兵预备役工作经费保障问题
为了保证民兵预备役工作的正常开展，必须建立切实的经费保障制度。根据《中华人民共和国兵役法》、《民兵工作条例》等法律法规以及国家和本市有关规范性文件的规定，《条例（草案）》在第二十四条、第二十五条对本市民兵工作经费和预备役工作经费的保障办法作了明确，并按照保障对象和用途的不同区分了不同的保障办法：（1）关于民兵工作经费，《条例（草案）》第二十四条规定“民兵事业费实行市和区县分级保障”，“民兵事业费主要用于民兵的军事训练、武器装备管理、组织建设、政治工作等项开支。经人民政府和同级军事机关批准的民兵执行战备执勤任务，执行任务的民兵补助由批准该任务的人民政府解决”；（2）关于预备役工作经费，《条例（草案）》第二十五条规定“预备役部队建设所需经费根据国家和本市有关规定，由军队和本市各级人民政府共同保障。预编入现役部队或者编入预备役部队的预备役人员，参加训练所需经费由上级军事机关按计划下拨，不足部分由市和区县人民政府给予补助。预备役人员参加军事训练或者执行战备执勤任务，按照有关规定给予补助”。
同时，针对实际工作中一些企事业单位以克扣工资等形式阻挠民兵预备役人员参加训练或者执勤的问题，《条例（草案）》第二十七条特别强调了民兵预备役人员所在单位的保障义务，即“民兵预备役人员参加军事训练或者执行战备执勤任务期间，其所在单位应当保持其原有的工资、奖金等待遇不变”，从而解除了民兵预备役人员的后顾之忧，提高其参训、执勤的积极性，保障其合法权益。
（六）关于法律责任和具体办理部门的问题
为了确保公民和有关单位依法履行国防义务，促进民兵预备役工作各项任务的完成，依据《中华人民共和国兵役法》的相关规定，《条例（草案）》在第三十条、第三十一条规定了单位和个人的法律责任，并明确了具体的罚款数额。
同时，《条例（草案）》第三十二条还规定“区县人民政府对违反本条例的单位和个人实施处罚，由区县人民政府兵役机关会同有关部门具体办理”，即由政府兵役机关和相关部门代表政府对违反本条例的行为实施行政处罚。作此规定主要是出于以下二个方面的考虑：
（1）《中华人民共和国兵役法》中有关兵役执法的规定是“由县级人民政府责令限期改正；逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务，并可以处以罚款”，但是在实际工作中，很难把握应当由政府的哪个部门来具体办理，追究违法者的责任，从而造成许多违法行为没有得到应有和及时的惩处。
（2）由于民兵预备役工作涉及面非常广泛，仅仅由政府兵役机关行使执法权，目前还不能达到良好的执法效果，仍然需要政府兵役机关会同其他相关的政府职能部门共同办理。
《条例（草案）》及以上说明，请予审议。 | 