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——2007年6月26日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议上
上海市农业委员会主任 徐麟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，就《上海市促进农业科技进步若干规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》），作如下说明：
一、制定《规定（草案）》的必要性
农业科技进步是农业发展的重要支撑，也是我国社会主义新农村建设的一项基础工作。《中华人民共和国科学技术进步法》明确规定，要“依靠科学技术进步，振兴农村经济”，中共中央连续四年在1号文件中对农业科技进步提出要求。2006年5月，胡锦涛总书记在视察上海时强调，“建设社会主义新农村，最重要的是发展农业与农村经济；发展农业与农村经济，必须依靠科技进步和创新”。
上海虽然不是农业生产大市，但促进农业科技进步仍然具有重要的现实意义。首先，农业科技进步是上海突破资源制约，实现本地区农业发展目标的必由之路。尽管上海农业占全市GDP的比重较小，但对全市经济和社会发展具有不可替代的作用。一方面，它对全市农产品的日常供应发挥着重要的补充和调剂
作用，同时，也是农村劳动力就业和农民收入的重要来源。另一方面，农业是最重要的城市生态，可以为城市提供稳定的生态环境，促进人与自然和谐发展。此外，从城市安全的角度来讲，上海必须达到一定的本地农产品保有率，一般情况下，要保证3个月左右的主要副食品自给。但是，上海农业的发展受到耕地面积的制约。上海人均耕地面积仅0.26亩，低于全国1.4亩的平均水平。通过农业科技进步突破资源瓶颈，发展现代农业，是世界发达国家的发展经验。农业劳动力仅占总就业人口3%的荷兰，依托科技进步，提高农业劳动生产率和土地产出率，成为农产品出口大国。上海的资源条件决定了上海也必须依靠科技进步转变农业经济增长方式，实现农业的集约生产、清洁生产、安全生产和可持续发展。
其次，农业科技进步是上海率先实现农业现代化，服务全国的必然要求。上海要率先实现农业现代化，服务于全国“三农”大市场，就要充分利用区位、科技、信息和制造业等优势，努力在农业科学研究、技术开发和农业科技成果推广、转化等方面取得突破，以优质种源、先进装备、涉农产品和涉农服务的示范基地以及农业科技创新平台等服务全国。2006年7月，市委八届九次全会已明确提出建设农业科技强市的总体目标，要求“加快农业科技进步，使上海农业科技进步贡献率每年提高2-3个百分点，到2010年，上海农业科技进步贡献率争取达到70％左右”。
经过长期的探索和实践，上海农业科技对农业生产的支撑、带动作用不断增强，农业生产基本实现良种化；上海农业科技服务全国的能力在部分领域逐步显现，如通过引进、消化吸收和再创新研发的智能温室及其配套产品，替代进口，满足了全国50%以上的市场需求。但是，与发达国家大城市农业的科技发展水平相比，与率先实现农业现代化，服务全国的要求相比，上海农业科技进步工作仍然存在一些差距：一是农业科技创新的整体水平有待进一步提升。从总体来看，上海农业科技创新这几年已经有了很大进步，但与国内先进地区相比，自主创新成果的数量和水平还有一定差距，在全国有重大影响的农业科技成果不多，对全国农业科技的辐射示范作用还比较有限。此外，知识产权保护意识不强，申请和取得植物新品种权的增量不够显著。农业科技创新的整体水平一定程度上影响了农业科技进步贡献率的水平。2006年，上海农业科技进步贡献率虽已达到58%，高于全国平均水平，但世界发达国家的农业科技进步贡献率都在75%以上，德国、法国、英国、以色列已经达到或者超过90%。
二是农业科技成果的转化能力有待进一步增强。“十五”期间，上海农业科技成果共获得国家科技进步奖一等奖1项，二等奖2项；获得市科技进步奖一等奖12项，二等奖32项，三等奖56项，包括这些获奖成果在内的大量农业科技成果，都需要加快转化。但是，由于产学研脱节、科研成果与农业生产的实际需求不相适应等原因，一些成果在实践中没有得到开发应用，无法转化为现实生产力；有的虽然进行了转化，但开发应用程度较低。据市农业部门对2001年以来验收的科技兴农项目成果的跟踪调查，农业科技成果转化率约为50%，与世界发达国家70%-80%的农业科技成果转化率相比，差距明显。当前，新一轮的农业科技革命已在世界范围内兴起，生物技术、基因重组技术和信息技术等开始应用于农业科技领域，对这些高新
科技实施成果转化，上海尚处于起步阶段。
三是基层农业技术推广体系有待进一步完善。目前，基层农业技术推广机构尤其是乡、镇级农业技术推广机构，普遍存在职能定位不明确、工作经费得不到保障等问题。截至2006年底，全市74个区、县级农业技术推广机构中，自收自支和差额拨款的单位接近20%，113个乡、镇级农业技术推广机构中，自收自支和差额拨款的单位超过60%，差额拨款部分难以满足农业技术推广机构履行公益性职能所需的经费。此外，科研院所、高等院校等在农业技术推广中的作用还没有充分发挥，一定程度上存在重科研、轻推广的现象。农业科技人员深入农村开展农业技术推广服务的积极性还不高，需要进一步激励和引导。
为了深入贯彻有关法律、行政法规和中共中央关于农业科技进步的有关政策，全面加强科技进步对农业发展的支撑，有必要把农业科技进步放在更加重要的位置上，结合存在的问题，制定一部促进型的地方性法规。
二、《规定（草案）》的起草过程和总体思路
2006年3月，市人大将农业科技进步立法正式列入2006年度立法计划。市农委牵头成立了立法起草组，多次召开座谈会，听取有关科研院所、高等院校、农业企业以及市、区县和乡镇三级农业技术推广机构的意见。初稿形成后，起草组向市人大财经委、市人大常委会法工委等作了专题汇报，并多次征求有关行政部门和单位的意见，经过多次修改，形成了目前的《规定（草案）》。
《规定（草案）》在总体思路上把握了以下三点：一是紧紧围绕建设社会主义新农村和提高自主创新能力的要求，将中共中央、国务院关于促进农业科技进步的重大并长期有效的措施和上海农业科技改革发展的成功经验，转化为法律制度。二是紧紧围绕当前和今后一段时期，农业科学技术研究、农业科技成果转化和农业技术推广活动中最迫切需要解决，又有条件解决的问题，完善相关机制。为此，《规定（草案）》采用了“若干规定”的体例，突出重点，不片面追求体系的完整。三是紧紧围绕研究、转化和推广这一链条，体现产学研在各个环节上的结合，努力实现产学研功能和资源优势的集成，以及生产要素的优化组合。
三、《规定（草案）》主要问题的说明
（一）关于管理体制
《中华人民共和国科学技术进步法》第八条第一款明确规定，科技行政部门负责科学技术工作的宏观管理和统筹协调，其他有关行政部门依照规定的职责范围负责有关的科学技术进步工作。
实践中，市和区、县科技部门负责本行政区域内科学技术工作的宏观管理和统筹协调，农业科技进步工作则主要以市和区、县农业部门为主组织实施。综合上位法的有关规定和本市的实践做法，《规定（草案）》明确，市和区、县农业部门按照本规定负责农业科技进步工作的组织实施，市和区、县科技部门依法对农业科技进步工作进行宏观管理和统筹协调。
（二）关于政府投入
农业是自然风险和市场风险并存的产业，也涉及到国计民生。这就决定了农业科技进步必须以稳定的投入增长机制为基础。世界上许多发达国家用于农业科技的投入与农业总产值的比重均在1%以上。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出，要把农业科研投入放在公共财政支持的优先位置，提高农业科技在国家科技投入中的比重。为此，《规定（草案）》要求，市和区、县人民政府应当加大对农业科技进步的投入。
在资金安排上，考虑到科技兴农项目的资金投入是本市农业科技工作的重要方面，占全市农业科技投入的比重较大，通过20多年的实践已形成一定的积极效应，因此，《规定（草案）》对该项资金的安排提供了法律保障，并明确了其法定用途。
（三）关于农业科技项目
1992年，上海成立了由市财政和农业部门组成的科技兴农重点攻关项目管理办公室，负责本市科技兴农项目的组织协调和管理。15年来，积累了项目招投标等许多行之有效的管理经验。
为从立法层面进一步规范包括科技兴农项目在内的农业科技项目的管理，提高农业科技项目管理的水平，《规定（草案）》从制度建设入手，对政府投入的农业科技项目，实行项目申报、立项、实施、验收和成果应用等全过程的跟踪管理。一是实行招投标制度和专家评审制度，保证项目管理的公开、公平、公
正；二是实行资金使用监管制度，确保项目资金的合法、合理使用；三是实行项目成果的追踪问效制度，适当延伸项目管理的触角，切实提高政府投入的效益；四是实行信用评估制度，增强项目承担单位及相关人员的信用意识，并为项目管理提供必要的信用信息。
（四）关于农业科技成果转化
农业能否实现可持续发展，很大程度上取决于农业科技成果转化为现实生产力的进程。一项农业科技成果的转化，可以为农业生产创造巨大的效益，可以使农业发展实现大的飞跃，乃至诞生一个新兴的行业。
信息对称是农业科技成果转化的前提。为了整合信息资源，更好地向社会推介科技成果，《规定（草案）》设定了两项措施：一是由市农业部门会同有关部门定期编制农业科技成果目录，并向社会公布；二是由市农业部门建立农业科技信息平台，充分利用科教兴农网、农科热线和为农综合信息服务站等载体，为农业生产、经营和技术研发活动提供科技信息服务。
同时，为了引导和激励农业科技成果转化，《规定（草案）》确认了两项政策：一是研发经费补助政策，规定个人和组织自主创新取得的农业科技成果的转化，在本市产生重大经济和社会效益，且未获得政府资助的，可以申请研发经费补助。二是贷款和税收优惠政策，明确企业与科研院所、高等院校、农业
技术推广机构合作进行农业科技成果转化，以及农业科技成果持有者采取多种方式转化农业科技成果的，可以根据有关规定享受相应的贷款和税收的优惠政策。
（五）关于基层农业技术推广体系
基层农业技术推广体系是农业科技成果转化的依靠力量，也是实施科教兴农战略的重要载体。为此，《规定（草案）》着力于构建以农业技术推广机构为主导，村级农业技术服务队为补充，农业科研院所、高等院校和涉农企业广泛参与的多元化基层农业技术推广体系。
一方面，要求区、县和乡、镇人民政府应当按照科学合理、集中力量的原则，设置综合性的农业技术推广机构，同时，规定了基层农业技术推广机构的六项公益性职能，并要求将履行公益性职能所需的经费纳入同级人民政府财政预算，以解决目前本市基层农业技术推广机构在职能定位、经费保障等方面的问题。
另一方面，针对村一级农业技术推广力量薄弱的现象，在总结本市一些乡、镇实践经验的基础上，明确乡、镇人民政府可以采用购买服务的方式，聘用农业技术人员组建村级农业技术服务队伍，开展农业技术推广服务。
此外，《规定（草案）》要求农业、科技、教育等部门组织有关科研院所、高等院校和农业技术推广机构开展农业科技下乡、入户活动，并鼓励农业科技人员到基层开展农业技术推广工作，以充分发挥科研院所、高等院校、农业技术推广机构以及广大农业科技人员在农业技术普及和推广中的作用。
（六）关于农民的农业技术培训
实现农业现代化，农民是内因，是关键。农民农业技术水平的高低，直接影响农业科技成果转化和农业技术推广的成效，而农业技术培训是提高农民农业技术水平的基础性工作。因此，《规定（草案）》明确政府应当在农民的农业技术培训中充分发挥公共服务职能，要求市农业部门会同有关部门制定面向农民的农业技术培训计划，重点加强对农民的专业技术和实用技术培训。市和区、县农业部门以及乡、镇人民政府应当会同有关部门，利用各类培训中心和广播、电视、网络等各类教育设施，免费为农民提供农业技术培训。
《规定（草案）》及以上说明，请予审议。 | 