在地方人大从事立法工作的十多年里，具体承办和参与了几十个立法项目，目睹过审议过程中的拍案而起，经历过利益博弈中的左右为难，感受过深度调研中的百姓渴望，体会过制度设计中的智慧选择。有许多好笑的故事，也有许多沉重的记忆。最让我挥之不去的记忆是一位老人的诉求和一项立法解释的流产。

一位老人的诉求

　　《吉林省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉若干规定》第十八条规定：70周岁以上老年人凭有效证件免费乘坐市内公共交通工具。但长春市公交公司据此发的乘车证规定免费乘坐的车辆不包含小公共和专线车。一个下雨天，80多岁的李成宪老人在公共汽车站等车，碰巧来的都是专线车，乘车证不管用，售票员要收他一元钱，后来他在雨里等了半个多小时才等到可以用乘车证的公共汽车。这次经历对老人触动很大，用老人的话说：“这法写的明明白白，凭有效证件免费乘坐市内公共交通工具，专线车也是公共交通工具，为什么乘车证不管用”。为了证实乘车证在专线车上是否管用，执着的李成宪拿着当地老龄委制发的老年人优待证，从1999年4月至2000年7月，几乎试验了长春市所有公交线路，免费乘坐专线车均遭拒。他把每次被拒载的时间都详细的记录下来作为证据，开始向有关部门反映，在多次反映无效后，2000年7月26日，退休老人李成宪以老年人乘车优待证不好用，损害其乘坐公交车的合法权益为由，将长春市公交公司告上了长春市南关区人民法院，要求长春市公交公司向其赔礼道歉，并赔偿其精神损失费人民币一元钱。这便是当时著名的“一元钱官司”，央视《今日说法》也进行了专题报道。一时间，“一元钱官司”引起了媒体的高度关注，也成了街谈巷议的焦点。一审判决李成宪败诉，李不服判决，向长春市中级法院提起上诉，后该院终审判决李成宪胜诉，长春市公交公司停止拒绝李成宪免费乘坐专线车的侵害，向其赔礼道歉，并承担案件受理费。李成宪老人本以为，从此该市符合条件的4万多老年人都可以享受免费乘车待遇，岂料，此后当地其他老年人想免费乘坐专线车仍被拒绝。司法界人士道出玄机：民事诉讼不起诉不理，因而法院作出的判决原则上仅仅覆盖双方当事人，所以从法理上讲，当地4万多人要是都想享受这一权利，要以原告身份分别对公交公司提起诉讼。从一审开始，李成宪老人就边诉讼边信访，当地的老龄工作机构、政府有关部门、人大常委会都多次接待过他。一个退休老人，有的是时间。一个经历过几年诉讼的人，有说不完的话。他几乎天天都在为老年人乘车的事上访，随着每天上访的经历，李成宪的诉求也越来越明确。特别是2001年4月案件在一审时，市公交公司以长春市政府有文件规定老年人乘专线车不免费等为由，拒绝赔偿道歉。法院以乘车证是个人自愿办理，双方应该承担权利和义务，乘车证上已注明专线车不予乘坐等为据判李成宪败诉后，李成宪老人的诉求变得更强硬，他到省市老龄委、到省市人大常委会、到许多部门要说法：一是省人大立法中规定：70周岁以上老年人凭有效证件免费乘坐市内公共交通工具。“市内公共交通工具”包不包括专线车；二是省人大立的法“大”，还是长春市的文件“大”。老人的诉求惊动了许多部门，也引起了有关领导的重视，但这是一个烫手山芋，谁也不愿抓。

　　大约2001年底的一天，我在办公室里先是听到了几句争吵“那总得有个说法呀！”“那这边来，这位领导能说清楚”。保卫处的同志把当事人和律师带到了我的面前。我很认真地听他们讲了早已经熟知的故事，我心里很清楚，接下来一定要回答真正的领导们不愿意回答的问题。果不其然，一定要我回答两个问题：一是“市内公共交通工具”包不包括专线车；二是省人大立的法“大”，还是长春市的文件“大”。其实，这是很易于回答的问题，又是不易于回答的问题。作为《吉林省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉若干规定》的起草人和项目承办者，我清楚地知道按照立法原意“市内公共交通工具”当然包括专线车。至于省人大立的法“大”，还是长春市的文件“大”，这是“秃头上的虱子”明摆着的事。但我也清楚地知道，就是省人大发文明确地回答他，也不见得在根本上解决问题。要说清楚其中奥妙，还得从立法背景谈起。

　　1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》第一次用法律的形式宣示了老年人为国家、社会和家庭作出了应有的贡献，在他们的晚年，理应受到国家、社会以及家庭的尊重、关心。通过立法，弘扬中华民族敬老、养老的传统美德，保障老年人的合法权益，使他们老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐，安度晚年，这是社会主义制度优越性的具体体现。这一立法，在全国产生了深远的影响。之后二、三年内，各省市有关老年人的地方立法如雨后春笋，这不仅是各地贯彻实施《中华人民共和国老年人权益保障法》的宣示，也在于《中华人民共和国老年人权益保障法》第三十六条规定“地方各级人民政府根据当地条件，可以在参观、游览、乘坐公共交通工具等方面，对老年人给予优待和照顾”。各地有关部门均认为，这是国家给地方立法预留的空间，要抓住机遇、树立形象、有所作为。正是这种认知的驱动，当时各地有关老年人的地方立法，几乎都把解决老年人社会福利问题作为重点，大有尽量给予、尽量多给予之态势。难怪，老人的事、孩子的事都是大事嘛。

　　吉林省老龄委作为本省老年人权益保障方面立法的牵头起草单位，也是老年事业的主管部门，当然想把老人的事办好，多给老年人谋取些社会福利。所以，在法规的调研起草阶段，老龄委做了大量协调工作，争取把能够给老年人的社会福利写实，用吉林省老龄委秘书长的话说，就是“咱们尽量争取，能给什么就写什么，写到位”，再借用他的话说，就是“能照顾多大面就写多大面”。因各市县的差异较大，老龄工作部门作了很多协调工作，但没有实现其预期，比如曾想把70岁以上老年人就医“不排队、免收挂号费等”写入，在协调过程中有关各方没有达成一致意见，所以只能写到“医疗机构应当为老年人就医提供方便。对七十周岁以上的老年人就医，予以优先。有条件的地方，可以在医疗收费方面给予照顾”。对老年人乘车问题，经多方协调写到“七十周岁以上的老年人凭县级以上老龄工作机构制发的老年人优待证免费乘坐市内公共汽车”。这种表述，是多方协调的结果，也是长春市公交公司从95年起为树立企业形象而率先推出并一直坚持的做法。这种表达有三个关键点：一是免费乘坐的必须是七十周岁以上的老年人；二是持老年人优待证；三是免费乘坐市内公共汽车。当时我们曾到长春市作过调研，有关部门为了搞好老年人免费乘车，已经形成了一些具体措施，老龄工作部门核发老年人优待证，每证收费6元，其中老龄工作部门留1.5元工本费，余4.5元交公交公司。至于一定要写“市内公共汽车”，主要是公交公司在几年的对老年人优待的实践中，已经明确了线路和车种。公交公司负责人表示，因企业改革正在进行过程，对新的运营线路和车种，正采取多种投资方式进行开发，且在逐步推出和试验过程，公司不宜增加其运营负担。市内公共汽车的含义很明确，就是指月票管用的那些线路和车辆。但在一审过程中，委员们对这种写法表示了强烈的不满，认为“凭县级以上老龄工作机构制发的老年人优待证”是部门利益，为什么一定凭老年人优待证，难道身份证不好用？甚至有的委员直截了当地说，老龄工作部门把收费法制化。对市内公共汽车的写法更加措辞严厉，更有甚者强烈要求一定把“小公共汽车”写上。“小公共汽车”是公交公司改革初期允许多种所有制车辆运营的一种尝试，属于其他单位或个人投资购置的微型客车，多在居民聚居的非主要街道行驶，可以就近上下车，老百姓惯称“招手停”，这种车确实给市民出行带来很多方便。一审后，法工委就这些问题到有关部门进行了多种形式的调研，说实话，作为立法项目的承办者，在多方听取意见后，我是倾向于原写法不作改动的。主要有这样几点考虑：一是这种写法是长春市的经验总结，也是法规实施的基础，说白了至少长春市能做到。二是省内各市县的发展不平衡，有的市公交运营质量很差，几乎到了难以维持的程度。有的市公交体制发育不全。就象人们前些年曾经笑谈白城市“71（其实）一条街，91（就是）一座楼，一个警察一个岗楼，一个公园一只瘦猴，一辆公共汽车跑到头”。这还是一个地级市，有的县级市根本没有公共汽车，写的再多也不过是画饼充饥。三是安全因素，如小公共行驶的线路路况都不太好，再加之随时停车，运行速度又快，很容易出事故。但是常委会部分主要组成人员坚持要改，通过多方协调，有关方面作了妥协。省人大常委会法工委副主任张险峰在受主任会议委托所作的《吉林省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉若干规定（草案修改稿）》的说明中作了这样的表述，为了方便老年人活动，老年人在免费乘坐市内公共交通工具时“凭有效证件即可，不一定单凭老年人优待证”，因此将草案中的“凭县级以上老龄工作机构制发的老年人优待证”修改为：“凭有效证件”。《说明》中还指出，“有的委员和代表提出应当加写上‘小公共汽车’，修改时考虑‘公共交通工具’已经包含了‘小公共汽车’，所以就不再加写了”。把吉林省实施《中华人民共和国老年人权益保障法》若干规定第十八条“七十周岁以上的老年人凭有效证件免费乘坐市内公共交通工具、进入公园以及享受当地人民政府规定的其他特殊优待”的表述和说明结合起来,不难看出当时的立法原意,在证件和车辆种类的限定方面是从宽的,七十周岁以上的老年人不仅凭老年人优待证,也可用居民身份证免费乘坐市内公共交通工具。市内公共交通工具已经包含了“小公共汽车”，其实也包含了“专线车”。虽然在立法时“专线车”作为一种公交运营模式还没有出现，委员们在审议时也没有特别提及，但“专线车”和“小公共汽车”一样，都是非政府投资或公交企业出资购置，在公交公司指定的线路上运营。“专线车”和“小公共汽车”的不同之处主要在于，“专线车”的运营车辆都是车况比较好的新型大客车。其实，在李成宪老人的诉讼过程，有关领导也向公交公司及法院作过明确表态，但公交公司不认可，相关政府部门认为事关老年人权益，但也事关城市公共事业改革和发展的全局，应当处理好两者关系，保证城市公交的正常运营。在城市公交连年亏损的巨大压力下，政府明确支持公交企业，2000年5月16日，长春市人民政府转发了长春市老龄委《关于进一步加强全市老龄工作的意见》（长府发[2000]28号文件）第（六）条规定“70周岁以上老人凭《老年优待证》可免费乘坐市内公共交通客车（除小公共、出租车、专线承包车外）”。一个老人的诉讼，已经不是个体权益保障问题，一种车辆不免费,已经不是对地方性法规有关条款的理解问题,一个文件出台，也不是政府文件与地方性法规简单的谁大谁小的问题。这是社会发展中各种利益的博弈，这也是对立法中如何切实可行地进行制度设计的考验。

一项立法解释的流产 　　

　　2002年初，省老龄委负责同志以向人大有关部门汇报工作的名义与人大常委会有关部门就老年人权益保障问题进行了沟通，建议省人大常委会对吉林省实施《中华人民共和国老年人权益保障法》若干规定进行执法检查，并提交了一份书面材料，请人大对吉林省实施《中华人民共和国老年人权益保障法》若干规定第十八条中“市内公共交通工具”到底包含哪些车辆作出立法解释。当时，常委会有关领导对此事比较关注，狭隘点说：一是李成宪老人一直在上访，总得有个说法；二是长春市下发的文件，明显与吉林省实施《中华人民共和国老年人权益保障法》若干规定不一致，也在挑战地方立法的权威性，问题不解决，领导不愉快。当老龄委的书面材料批给法工委研究处理后，领导把我叫去，明确了对关键问题的基本态度，让我尽快起草处理意见。

　　2002年7月18日，我以省人大常委会法制工作委员会的名义给主任会议起草了“关于长春市人民政府[2000]28号文件有关内容与《吉林省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉若干规定》相抵触问题处理建议的报告”。主要内容是：

　　“长春市人民政府于2000年5月16日转发的长春市老龄委《关于进一步加强全市老龄工作的意见》（长府发[2000]28号文件）（以下简称《意见》）第（六）条中关于“70周岁以上老人凭《老年优待证》可免费乘坐市内公共交通客车（除小公共、出租车、专线承包车外）”的规定与省人大常委会于1998年9月制定的《吉林省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉若干规定》（以下简称《若干规定》）相抵触。《若干规定》第十八条规定：“七十周岁以上的老年人凭有效证件免费乘坐市内公共交通工具”。省人大常委会法工委副主任张险峰在受主任会议委托所作的《吉林省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉若干规定（草案修改稿）》的说明中指出，为了方便老年人活动，老年人在免费乘坐市内公共交通工具时“凭有效证件即可，不一定单凭老年人优待证”，因此将草案中的“凭县级以上老龄工作机构制发的老年人优待证”修改为：“凭有效证件”。《说明》中还指出，“有的委员和代表提出在‘公共交通工具’之后，应当加写上‘小公共汽车’，修改时考虑‘公共交通工具’已经包含了‘小公共汽车’，所以就不再加写了”。根据法规的明确规定和具有同法规同等效力的说明的明确阐述，《意见》的规定有两点与《若干规定》的上述内容相抵触。一是老年人免费乘坐公共交通工具只能凭《老年优待证》，从而排除了凭居民身份证等有效证件免费乘车的情形，这与《若干规定》的立法原意是不相符的；二是《说明》中明确将小公共汽车包括在公共交通工具之内，而《意见》将小公共汽车排除在外，明显地与《若干规定》相抵触。最近两年来，不仅有公民就长春市人民政府[2000]28号文件与省人大常委会的《若干规定》相抵触的问题来省人大常委会上访，而且中央有关新闻单位也要求采访。根据《吉林省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第十一条、第十二条、第十三条规定的原则和程序，建议由长春市人大常委会予以改变或者撤销，或者由长春市人大常委会责成长春市人民政府自行纠正。关于公共交通工具的含义，按照新华词典的解释，“公共交通工具”是指用于行驶的供乘客乘坐的车辆，其特征是有固定的线路和停车站。由于改革的深入和城市建设的发展，城市公共交通的工具和经营方式也发生了许多变化，如目前除了公交客车、小公共汽车以外，有的城市又有所谓“专线车”，将来可能有轻轨车、地铁等。经营方式也从原有国有国营改变为既有国有国营，又有股份、民营等多种形式。法制工作委员会认为，因为情况发生了变化，究竟从事公共交通的哪些运营车辆必须承担对七十周岁以上老年人免费服务的义务，应当通过立法解释予以明确。因此建议由主任会议提出立法解释案提请省人大常委会进行立法解释。”起草这样的处理意见是作为工作人员依令行事，我个人对此是有一些不同看法的，当然我也多次坦陈过自己的意见，一是这个立法解释有否必要作，我认为什么样的交通工具准老年人免费乘坐是法的具体实施问题，城市人民政府应当有权决定。二是这个立法解释也可能作不了，因社会各项事业在改革发展过程中，可变因素很多，一个省的范围很大，各地发展又不平衡。法工委领导在向主任会议汇报处理意见前，向常委会主管领导作了请示，领导建议就此问题先作调查研究。

　　根据领导的意见，省人大法制工作委员会和省老龄委组成联合调查组，采取听取政府有关部门情况介绍、与企业有关人员座谈、对老年人进行问卷调查、上公交线路跟车随访等方式在长春市对城市七十周岁以上老年人口数量、占总人口的比例、占六十岁以上老年人的比例、办理老年优待证的人数；七十周岁以上老年人出行乘坐公交车的频数、主要线路；公交部门对公共交通工具的经营情况（管理体制、车辆保有量等）；公交车主要运营线路接待免费乘车老年乘客的频数；政府每年对公交事业的资金投入及使用情况；对地方立法有哪些意见、建议等问题进行了为期十天的调研。这次调研不仅使我掌握了许多情况，也给我留下了深刻的生活体验，从早晨五点半到晚上八点半，全天全程随车调研的经历恐怕很少人能有。

　　长春市有六十周岁以上的老年人72万左右。其中城区（不含双阳）为30万，七十周岁以上老年人为12.1万。自95年开始办理老年优待证（乘车证），每证交6元钱，每年办一次，到2001年为止，累计办证5.5万人次，其中2001年办证3.2万人次。2002年办证3.1万人次，办证率仅占七十周岁以上老年人数的25%，也就是现有3.1万人在享受免费乘车优惠待遇。据长春市老龄委办公室介绍，在办理老年乘车优待证的人员中，有这样几种情况：一是有的是子女来代办的，老人的身体情况已不能乘公交车出行，为了证明自己享受政府的优惠待遇，一定让子女来给办个证；二是有的和子女共同生活在其他城市，办证后在所在地也享受了免费乘车的优惠待遇。为了更客观地了解七十周岁以上老年人的出行方式和老年人享受免费乘车待遇的基本情况，我们作了问卷和线路调查。

　　2002年8月12日至14日，我们到省老干部活动中心、动植物公园、人民广场等老年人活动比较集中的场所和南关区东岭小区、宽城区客车厂住宅区等社区对133位老人进行了问卷调查。被调查的133人中，男88人、女45人，离退休干部76人、退休工人43人、农民2人、无职业者12人，最大年龄93岁，由于我们进行的是户外调查，被调查者均系身体健康、经常外出活动者。在这个被调查群体中，有72人办理了免费乘车证，有32人经常乘公共汽车（每月乘车10个单程以上），占办证人数的44%，有40人偶尔乘公共汽车（基本每月乘车2至4个单程左右）占办证人数的56%。在这133人中，出行方式以乘公共汽车为主的53人,占被调查人数的39.8%，其余80人均以步行、骑自行车、打出租车为主，占被调查人数的60.2%。

　　长春市公交集团目前的运营车辆有三种，一是专线车：属个人集资购买，个人承包经营，根据线路的客流量，每日、每台交承包费50元至200元不等，现有在线运营车辆800多台；二是小公共汽车：属个人或社会法人出资购买，原由长春市建委客运管理处管理，调研时刚刚交由公交集团管理，现有运营车辆1500多台；三是公共汽车，属政府投资购买，现有在线运营车辆700多台，分24个运行线路，从95年开始就由这部分车辆承担七十周岁以上老年人免费乘车的服务。为了更客观地了解七十周岁以上老年人免费乘车的情况。我们进行了跟车随访，调查面涉及19条线路的182个车次。这些线路包括了公交部门介绍的客流量较大、老年免费乘客较多的所有线路，这些班次也多数属于公交部门介绍的老年免费乘客较多的时间，平均每班次有乘客51.8人，平均每班次有老年免费乘客4.5人,老年免费乘客占乘客比例为8.8%，远远高于公交集团介绍的，长春市有100万公交服务对象，办理老年免费乘车证的3.1万，只占公交服务对象3.1%的推算比例。据对调查中遇到的829位老人了解，有411人经常乘公共汽车（每月乘车10个单程以上），有418人偶尔乘公共汽车（基本每月乘车2至4个单程左右）。最大老年免费乘客年龄为91周岁，绝大多数为身体健康、行动方便者，偶尔有行动不便者，如年龄偏大，走路需要拐棍者。经常免费乘坐公共汽车的老年人有这样几种情况：一是每天都到老年活动中心参加活动者；二是帮助儿女看护或者接送孩子者；三是早晨锻炼身体走到一定距离的活动地点后返回者；四是在家里太寂寞，每天都到人民广场等老年人聚集地散心者；五是定期到教堂等地参加活动者；六是极少数乘公共汽车休闲者。

　　长春市自1996年开始实行七十周岁以上老年人免费乘车的优惠待遇以来，确实给老年人带来了很大的方便和利益，也得到了享受待遇的老年人和社会各界的赞赏，在61路车上一位七十三岁的老大娘动情地说：“感谢共产党，我爹101岁了，每月政府给300元钱，我每个礼拜还能免费乘车去看他一趟！”。此优惠待遇的实行同时也给公交企业赢得了声誉，在调查过程中，一些老年人和其他乘客主动反映，公交集团的服务质量有很大提高，有些线路的司乘人员对老年乘客非常照顾。但也听到了不同声音：

　　公交企业和主管部门提出：一是实行七十周岁以上老年人免费乘车给企业增加了很大的经济负担，长春公交集团属于公益性服务行业，多年来一直在严重亏损、政府补贴不足的条件下运营。1999年企业亏损7212万元，政府补贴2200万元，2000年企业亏损5377万元，政府补贴2200万元，2001年企业亏损5373万元，政府补贴2400万元，企业经营举步维艰，到2000年末，企业的资产负债率已高达98%。公交公司估算老年人免费乘车给企业增加亏损额1900万元，几乎与政府的补贴相抵。政府实行社会福利政策，应当有足够的财力支持，不能是“政府请客，企业买单”。二是实行七十周岁以上老年人免费乘车给企业增加了风险，老年人免费乘车增加了老年客流量，由于乘车引发的老年乘客服务性事故每年有三十多起，每年的赔偿金额高达30多万元，公交集团曾经与保险公司协商，愿意将办证时所收的每年每人4.5元（每证每年交6元，其中长春市老龄委办公室每证每年留1.5元作工本费）交给保险公司作为保险费，但没有一家保险公司愿为此类险种承保。三是由于《吉林省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉若干规定》第十八条关于“七十周岁以上的老年人凭有效证件免费乘坐市内公共交通工具”的规定，易引发老年乘客与公交企业之间的纠纷，按照国家行业标准，“市内公共交通业”包括市内公共汽车、电车、出租汽车、地铁、索道、轨道、缆车、轮渡等的经营管理活动”。按照这种行业分类来理解，七十周岁以上的老年人可以免费乘坐市内各种公共汽车，甚至可以免费乘坐出租汽车，实际是办不到的，办不到时老年人就可以告你,公交集团已经有了一次这样的经历，公交集团负责人说，为此当被告心理很不好受，给老年人的优待只有我们实实在在的做了几年，最后是只有一个儿子养爹，还被爹告了。四是实行七十周岁以上老年人免费乘车不利于企业深化改革，长春市公交集团随着改革的逐步深入、市场经济的确立及社会的发展，行业也在不断扩大，多元化投资、多种经济管理体制的比重也将逐步加大，国有资本逐步减少，到2004年为止，长春市政府将停止对公交集团给予经营性亏损补贴，如在现有的基础上扩大免费乘车范围，不仅加大企业的负担，更将侵害投资者的利益，也不利于企业的改革和发展。在实施老年人权益保障的同时，也应认真执行公司法，切实保障企业和投资人的合法权益。

　　长春市老龄工作部门提出：一是《吉林省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉若干规定》第十八条关于“七十周岁以上的老年人凭有效证件免费乘坐市内公共交通工具”的规定，“市内公共交通工具”一词涵盖面太宽，限于地方财力的限制难以落实到位，长春市自从1995年实行七十周岁以上的老年人凭有效证件免费乘坐市内公共汽车的优待，不含小公共汽车和郊线车，当时还没有专线车，政府的这一规定深受老年人的欢迎。二是“凭有效证件免费乘坐市内公共交通工具”的规定，“有效证件”应当由地方各级政府根据实际情况自行统一为好。

　　老年人的反映：长春市自从1995年实行七十周岁以上的老年人凭有效证件免费乘坐市内公共汽车以来，都是只限于月票有效的线路，已经被大多数老年人接受，在调查中有的老年人说：“现在都是市场经济，能做到这样已经不错了”。也有少数老年人提出，专线车和小公共也应该让老年人免费乘坐。还有的老年人提出，个别线路的司乘人员服务态度不好，别说免费乘坐时不愿让老年人上车，有时交钱还不愿拉老年人呢。

　　调查结束后，我认真地绘制了问卷调查统计表、线路调查统计表，并形成了领导评价“很详实、很说明问题”的调查报告一并上交。接下来自然是关心立法解释的命运，但是一个月、两个月、直至第二年我调离了吉林人大，也没人再提出这个问题，一项立法解释也就这样流产了。